城市是擴內需促投資、穩就業惠民生、建設強大國內市場的重要載體，城市更新是城市可持續高質量發展的永恒主題。習近平總書記強調，城市建設必須把讓人民宜居安居放在首位，把最好的資源留給人民。2024年年底召開的中央經濟工作會議作出“全方位擴大國內需求”的部署安排，并將大力實施城市更新作為其中重要內容。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），明確了新階段城市更新工作的總體要求、主要任務、保障措施等，是指導實施城市更新行動的綱領性文件，為我國城市高質量內涵式發展指明了方向。
高度重視城市更新對穩增長、擴內需、促轉型的積極作用
我國城鎮現有房屋總量662億平方米，市政管網達到360多萬公里，市政道路23萬條，橋梁9萬座，更新改造的需求巨大。在產業帶動方面，城市更新通過對低效土地與老舊建筑的盤活利用，可以直接帶動鋼鐵、建材等上游產業，還能夠有效促進家具、家電等領域消費。在豐富場景方面，通過對老舊街區、老舊廠區、歷史文化街區等具有城市時代印記的空間更新改造，可以營造多元消費場景，形成以長期運營、增值服務為支撐的發展新模式。在住房消費方面，通過新建、改建等方式改善住房供給，能夠更好滿足人民群眾對好房子的需求，支持和推動房地產行業加快轉型，助力構建房地產發展新模式。在轉型升級方面，在城市更新中創新研發和推廣應用綠色、低碳、智慧的新技術、新產品，有助于推動城市產業和科技創新發展，加快經濟發展方式轉型升級。
實踐證明，城市更新是一項正外部性較強的工作。在經濟層面，通過改善區域基礎設施和功能布局，能夠激活經濟活力。例如，江蘇蘇州十全街改造后夜間營業時間延長2個小時，店鋪營業額提升30%~50%；無錫藍系列園區將廢棄廠房改造為文化科技產業園，吸引100余家企業入駐，年稅收貢獻超1500萬元。在社會層面，比如在老舊小區改造項目實施過程中，通過民意征集和活動組織，能夠增強社區凝聚力，社區參與度的提升直接關聯社會效益的長期可持續性。在文化層面，城市更新能夠更好賡續歷史文脈、保持城市特色。福建福州三坊七巷、江西景德鎮陶溪川等通過挖掘歷史文化，將傳統元素與現代設計結合，打造兼具文化辨識度與市場吸引力的空間。在環境層面，通過修復城市生態系統，顯著改善生態環境與空間品質。山東威海火炬八街打造“轉角見海”網紅地標，激活濱海生態價值；江蘇南通五山地區實施長江岸線生態修復，恢復林地、濕地等自然生境，促進了水土保持和水源涵養。
多重維度擴大城市更新有效投資
我國投資效率高于全球主要經濟體，2024年固定資產投資（不含農戶）51.4萬億元，形成規模巨大的全社會固定資產存量。這既是我國經濟發展形成的寶貴成果，又為推動城市高質量發展創造了有利的物質條件。近年來，盡管我國投資效益出現了下滑，但從國際對比看仍具有明顯的投資效率優勢。世界銀行數據顯示，2023年我國增量資本產出率（即資本變動量與產出變動量之比，數值越小說明資本的邊際產出越高）為9.44，大幅低于高收入國家（一般在14左右）。
《意見》明確的城市更新八大任務，包括加強既有建筑改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化。八大任務聚焦人民群眾需求，以好房子、好小區、好社區、好城區“四好”建設為內在邏輯，“四好”建設不僅是城市高質量發展的任務舉措，更是擴大有效投資的著力點。據統計，近兩年全國城市更新八大類任務，每年投資項目數量穩定在6萬個左右，完成投資額2.5萬億元以上。
——好房子方面，主要是大力建設安全、舒適、綠色、智慧的好房子，同時加強既有建筑改造利用，將老房子、舊房子改造成好房子。穩妥推進危險住房改造，加強老舊廠房、低效樓宇、傳統商業設施等存量房屋的改造利用，推動建筑功能轉換和混合利用。近年來，住房城鄉建設部著力從立標準、強科技、抓項目3個方面推進好房子建設，取得積極成效。根據第一次全國自然災害綜合風險普查數據，全國城鎮房屋（含住宅和學校、醫院、商場、寫字樓、廠房等建筑）4738.8萬棟、662億平方米，據測算，每年約有萬億元以上的投資規模。同時，盤活存量低效之樓宇、商業設施等能夠更好吸引社會資本，為城市提供更多創新創業、時尚購物、休閑娛樂等空間。
——好小區方面，主要是推進城鎮老舊小區整治改造，更新改造老化管線管道，整治小區及周邊環境，持續提升老舊小區居住環境、設施條件、服務功能和文化價值。據統計，2019~2024年，全國累計開工改造城鎮老舊小區28萬個，惠及了居民4800萬戶、超過了1.2億人，共改造提升各類老化管線36萬公里，增設停車位387萬個，建設養老、托育等各類社區服務設施7.8萬個，實現每年新增投資約萬億元以上。這一過程中能開拓銀發消費、幼兒消費、綠色發展等新消費模式，對金融、材料、工程等領域的拉動效應明顯。
——好社區方面，主要是建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區，構建城市一刻鐘便民生活圈。推進老舊街區功能轉換、業態升級、活力提升，盤活利用老舊廠區，積極推進城中村改造。2023年以來，住房城鄉建設部會同相關部門在全國106個社區開展完整社區建設試點，因地制宜補齊公共服務設施短板，推動百姓“家門口”的消費型基礎設施建設。老舊街區（廠區）更新改造方面，成都玉林東路特色街區、貴陽太平路街區等項目，發揮財政資金引導作用，充分調動國有企業、民營企業、業主、金融機構等積極性，經過改造，沿街店鋪招商率、開業率、人流量、客單價、租金水平等明顯提升，成為城市網紅IP打卡點，釋放巨大的促消費穩就業潛能。
——好城區方面，主要是完善城市功能，建立多層級、全覆蓋的公共服務網絡，加強城市基礎設施的建設和改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化。以加強城市基礎設施的建設和改造為例，作為城市重要的“里子工程”，燃氣、供排水、供熱等城市地下管網更新改造任務十分繁重，投資需求巨大，據測算，未來5年，我國在這些領域約有4萬億元的投資需求。再如，通過城市歷史文化的保護與活化能夠實現文化傳承與經濟效益的雙重提升。“北京中軸線——中國理想都城秩序的杰作”的成功申遺，大大促進了北京中軸線文化的推廣和城市文化創意產業的發展。吉安永新古城保護更新項目2024年接待游客36萬人次，旅游收入達3800萬元，古城文創收入超1800萬元，為100多人提供了就業崗位。青島四方路歷史文化街區更新改造項目2023年9月改造完成，2024年銷售額突破1億元，帶動超700人就業。
總體來看，通過多重維度的城市更新有效投資，帶動土地溢價和財政收入增長，形成城市財富增長的乘數效應，建成環境改善推高周邊物業估值實現居民存量資產增值。資產增值增強消費信心，抵押物價值上漲釋放更多信貸空間可支持經營性、消費性貸款，形成“城市更新有效投資—居民資產保值增值—居民預期和信心增強—促進消費穩定就業”的符合城市更新擴大內需特征的良性傳導機制。
摘自 《中國建設報》 2025.06.04 住房城鄉建設部政策研究中心戰略研究處處長、副研究員 王彬武
